8 грудня 2021 р. в Херсоні відбулося засідання круглого столу з теми: «Децентралізацію завершено? що далі?»
Спікери Олександр Мошнягул - голова громадської організації Причорноморського центру політичних та соціальних досліджень, Вікторія Філіппова - доктор наук з державного управління, професор та Дмитро Бутрій - голова постійної депутатської комісії з питань місцевого самоврядування та децентралізації Херсонської обласної ради, почесний Голова Асоціації об’єднаних територіальних громад Херсонщини представили для обговорення наступні аспекти теми децентралізації, відповіли на питання журналістів та коментарі учасників дискусії.
В обговоренні взяли активну участь виконавчий директор Херсонського Регіонального відділення Асоціації міст України Лариса Оленковська, голова Херсонської райдержадміністрації Михайло Линецький, керівник філії ДУ «Центр пробації» Оксана Кузьмич.
Активізація громадськості в новостворених територіальних громадах. Олександр Мошнягул розкрив нові інструменти згуртованості громад через формування нової «децентралізованої» свідомості громадян, яка і стане підґрунтям для накопичення соціального капіталу. Громадські організації навчають належному управлінню в нових об’єднаних територіальних громадах, головна ідея цієї інформаційно-просвітницької діяльності: «Згуртована громада- активні жителі – громадський контроль». На останніх виборах 2020 року на Херсонщині створено 49 громад. Перед ними стоїть складне завдання: стати по справжньому спроможними - самостійно забезпечувати розвиток в своїх населених пунктів та надавати якісні послуги мешканцям громад. Необхідними умовами для створення спроможної громади є як згуртованість всіх населених пунктів навколо центру, так і врахування центром потреб всіх мікро громад. Активне залучення громадян до вирішення місцевих проблем та громадська активність є запорукою співпраці влади та громади, подолання їхнього протистояння. Ігнорування центром громади потреб населених пунктів – це шлях до конфліктів, які стануть неподоланим бар’єром на шляху до спроможності громади.
Проблем на цьому шляху досить багато: громади обмежені в ресурсах, відчувають брак фахівців практично у всіх сферах. Саме тому залучення громадян та належне, прозоре управління є запорукою створення спроможної громади. В Україні наявні реальні можливості для створення інтегрованих громад, це перш за все правові інструменти: органи самоорганізації населення; механізм публічних консультацій; дорадчі органи ОМС, їхні нові повноваження та фінансові ресурси, є можливість також залучати фахових особистостей - колишніх сільських голів, депутатів та посадовців.
Можливості та загрози. Наявність широкого арсеналу інструментів демократії участі надає реальні можливості для залучення активних громадян: громадські слухання; бюджет участі; створення громадських організацій, міжнародні донори, які підтримують місцеві ініціативи та можливості для навчання. Олександр Мошнягул розкрив і загрози на шляху розвитку нових територіальних громад: це нерозуміння керівництвом громад важливості громадської участі; невміння використовувати інструменти місцевої демократії активістами громади; відсутність практик та традицій спільного вирішення проблем та врахування пропозицій; спокуса «тягнути ковдру» на себе, особливо в громадах «10 000+»; незадоволення частини населення форматом об’єднання (примусово створені громади); проблеми комунікації (поганий інтернет, відсутність місцевих ЗМІ, погані дороги, відсутність транспортного сполучення тощо).
Влада та громади.
Дмитро Бутрій розповів, що він як представник влади пройшов досвід об’єднання громад з самого початку, подякував журналістам за активне висвітлення процесу об’єднання громад та реформи децентралізації і підкреслив дуже велику швидкість адміністративної реформи та реформи децентралізації. Законодавство не встигало за реальною практикою. 18 районів Херсонської області та 298 сільських рад майже одночасно перетворилися на 5 районів та 49 територіальних громад, і це не могло стати безпроблемним процесом. Наразі завершився лише перший етап цієї роботи. Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні визнана однією з найуспішніших. Україна за дуже короткий час пройшла той шлях, який інші країни проходять десятиліттями, і сьогодні потрібно ще багато зробити, щоб результати реформи адміністративно-територіального устрою відчув кожен громадянин. Реформа адміністративного територіального устрою - це не лише додаткові можливості, але й посилення відповідальності за організацію та самоорганізацію добробуту громадян на місцях.
Далі потрібні зміни в Конституції та законодавстві України. Наприклад, без змін до конституції неможливо відмінити районні ради, які Д. Бутрій вважає атавізмом, бо це залишки надмірної політизація процесу розвитку місцевого самоврядування, де політики і без того забагато. Їх треба змінити на префектури як шлях прямого зв’язку з центральною владою. Саме префектури зможуть виконувати належний контроль за свавіллям місцевих «князьків» у територіальних громад і не допускати, наприклад, їхнє намагання закрити від громадськості витрати місцевого бюджету. Доповідач поділився своїм негативним враженням при аналізу деяких бюджетів окремих громад, наприклад, визначення собі зарплат керівництвом громади в розмірах від 50 до 100 тисяч гривень. Лише самі мешканці, які живуть і наповнюють цей бюджет, повинні контролювати його витрати. Але поки ще сама громада до цього дозріє, потрібна і державна перевірка. Обласна рада має свої власні функції управління, тому вона може бути ефективною в нових умовах, може надавати реальну допомогу та активно співпрацювати з територіальними громадами. Сьогодні адміністративний вплив є неможливим з боку центральної та виконавчої влади, потрібна лише співпраця та допомога. Але залишки патерналістської та «совкової» позицію багатьох керівників призводять до того, що спікеру як представнику ХОДА (в минулі роки) доводилось просто заставляти багатьох нових голів створювати власні ЦНАПИ, на які були виділені кошти.
Д. Бутрій підкреслив, що потрібна розробка стратегії розвитку кожної територіальної громади, без стратегії розвитку неможливо створювати майбутнє. Так, якщо у 2017 році свої стратегічні плани мали лише три ОТГ, то зараз вже 22 громади розробили та затвердили стратегії розвитку, в 20 громадах – стратегії знаходяться у стадії розробки.
У цьому році майже 500 об’єктів спільної власності територіальних громад районів передано громадам. Це соціальні, медичні, освітні, виробничі установи, які розташовані на території громад. Управляти ними будуть вже не на районному рівні, як це було раніше, а безпосередньо на місцях. Це дозволить посилити інфраструктурну спроможність територіальних громад та підвищити ефективність управління такими об’єктами, а головне ‑ підвищить якість послуг. Також з державної в комунальну власність передано земельні ресурси.
Міжнародні наукові дослідження практики об’єднання територіальних громад у різних країнах світу свідчать про те, що об’єднання громад у більш спроможні може проводитися з метою: 1) підвищення якості надання публічних послуг; 2) покращення управлінської ефективності; 3) сприяння демократії участі. Але всі напрацювання міжнародного досвіду, який несуть в громади НУО потребують імплементації, а це вже власне воля та бажання самої громади та її керівництва, обраного мешканцями. Надані в результаті реформи фінансові та управлінські можливості дозволили громадам успішно реалізувати місцеві ініціативи, і все більше громад продовжують розкривати власний потенціал. Завдяки реформі громади самостійно визначають свої пріоритети розвитку, однак потрібно вміло скористатися наданими ресурсами, щоб впевнено рухатися в майбутнє. Для цього кожна громада має розробити власну стратегію розвитку. Далі спікер прокоментував декілька законопроектів, пов’язаних з подальшим розвитком реформи децентралізації.
Успішність реформи у частині зміцнення матеріальної та фінансової основи міст, селищ і сіл та надання їм більшого обсягу прав у розпорядженні наявними ресурсами створює на локальному рівні осередки активізації господарської діяльності та формує умови для розкриття внутрішнього потенціалу громад. На противагу цим прогресивним крокам, управління територіальними громадами ще не стало якісно новим внаслідок неврегульованості перерозподілу повноважень між громадами та адміністративно-територіальними одиницями регіонального та субрегіонального рівнів. На розгляді Верховної Ради України знаходиться Проект Закону «Про внесення змін до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні». Законопроект допоможе сформувати систему органів державної влади із забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Розмежування повноважень органів місцевого самоврядування. 08.11.2021 Кабінетом Міністрів України подано на розгляд Верховної Ради Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо розподілу повноважень органів місцевого самоврядування у зв'язку зі зміною адміністративно-територіального устрою та Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо децентралізації та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади.
Політика регіонального розвитку. Ситуація, яка складається в регіоні та загалом в Україні під час проведення чергового етапу реформи, впливає на інші галузі державної політики та вимагає насамперед зміни принципів і підходів у державній регіональній політиці. Децентралізація влади та ресурсів разом із необхідністю використання потенціалу громад для самоврядного розвитку, а також зазначенні умов для зміни розподілу повноважень свідчать про модифікацію самої регіональної політики, яка поступового стає політикою регіонального розвитку з іншими суб’єктами реалізації, підходами до формування та принципами втілення. 01.04.2021 Кабінетом Міністрів України внесено на розгляд Верховної Ради України, розроблений Міністерством розвитку громад та територій України про внесення змін до Закону України "Про засади державної регіональної політики". Законопроектом передбачається: визначення єдиної системи документів стратегічного планування, удосконалення структури плану реалізації Державної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій розвитку, запровадження положення щодо обов’язкового розроблення сільськими, селищними, міськими радами стратегій розвитку територіальних громад, надання агенціям регіонального розвитку права надавати платні послуги, розширення переліку їх засновників за рахунок міських, селищних, сільських рад, конкретизація механізму та порядку моніторингу та оцінювання реалізації державної регіональної політики.
Стимулювання регіонального розвитку. 10.06.2021 року Кабінетом Міністрів України внесено на розгляд Верховної Ради України, розроблений Міністерством розвитку громад та територій України, проект Закону України «Про особливості стимулювання регіонального розвитку». Метою законопроекту є удосконалення механізмів стимулювання розвитку регіонів та окремих типів територій, встановлення критеріїв для територій, що потребують особливої уваги з боку держави та застосування спеціальних заходів стимулювання їхнього розвитку на основі програмно-цільового підходу до розв’язання проблем соціально-економічного розвитку.
Д. Бутрій подякував керівництву держави, профільним комітетам ВР та Кабміну за активну позицію в реалізації цих реформ та за новий бюджет на 2022 рік, який враховує всі потреби місцевих нових територіальних громад і надає їм всі необхідні ресурси. Тепер вони повинні використовувати ці ресурси ефективно та системно, згідно стратегії розвитку громади.
Про певні проблеми комунікації державних установ з новообраними керівниками територіальних громад розповіла керівник філії ДУ «Центр пробації» Оксана Кузьмич. Вона звернулась до активістів громадських організацій та представників обласної влади посприяти порозумінню та підтримці з боку сільських голів в різних сферах роботи Центру пробації.
Наукові розробки розвитку децентралізації.
Вікторія Філіппова доповіла, що рівень фінансової забезпеченості територіальних громад і сьогодні залишається одним із головних аспектів у питаннях визначення їхньої спроможності забезпечувати виконання завдань і функцій, якими наділені територіальні громади. Спікер зазначила, що спроможність громади вимірюється багатьма чинниками та параметрами, проте фундаментальним компонентом її життєдіяльності є фінансові ресурси. Саме недостатній обсяг власних надходжень місцевих бюджетів за умови одночасного перманентного зростання потреб у фінансових ресурсах актуалізує питання прогнозування ключових фінансових індикаторів розвитку території та розробки на цій основі стратегії сталого розвитку.
Фінансова децентралізація. Під час доповіді було наголошено, що сьогодні частка офіційних трансфертів у доходах місцевих бюджетів України хоч і прямує до зменшення, проте залишається досить високою, що не сприяє досягненню ефективності функціонування механізму фінансового забезпечення територій, показником якого є досягнення раціональної збалансованості між власними доходами місцевих бюджетів та трансфертами з державного бюджету. Сьогодні держава залучила десятки донорів, експертів, які допомагають громадам освоїтися в нових умовах, допомагають у їх становленні, втім органам місцевого самоврядування також важливо подбати про знаходження власних джерел та інструментів наповнення місцевих бюджетів, оскільки саме це є запорукою фінансової спроможності та більших можливостей для розвитку територій. Що сьогодні є необхідним з точки зору забезпечення результативності децентралізації, в тому числі фінансової ? Необхідним є внесення змін до бюджетного законодавства, аби передані органам місцевого самоврядування повноваження від органів виконавчої влади були фінансово забезпечені. Ще одним, не менш важливим питанням є створення сприятливих умов для максимального залучення мешканців територіальних громад до прийняття управлінських рішень на місцях, забезпеченні участі громадян у процесах формування та реалізації державної політики на локальному рівні.
В обговоренні взяв участь голова Херсонської райдержадміністрації Михайло Линецький, який розповів про завдання, які стоять перед новоствореними райдержадміністраціями у період реорганізації районів та передачі повноважень територіальним громадам. «Роль і місія як районних ради, так й районних адміністрацій, вже збільшених, укрупнених районів полягає в забезпеченні безболісного процесу передачі повноважень, майна, зобов’язань на рівень громад» - зазначив Михайло Линецький.
«Я думаю, що нам це певною мірою вдається. В Херсонському районі дуже кричущих болісних питань про передачу майна на рівень громад не виникало. Є питання невиплати зарплатні працівникам ліквідованих підприємств та установ, засновниками яких були районні ради, є питання використання комунального майна, яке тепер пало надлишковою масою на рівень територіальних громад. Але всі вони конструктивно вирішуються. До чого нас всіх закликають - бути координатором, комунікатором, дипломатом, лобістом в гарному розумінні цього слова й адвокатом територіальних громад перед обласною державною адміністрацією й центральними органами виконавчої влади» - сказав Михайло Линецький під час свого виступу. Також голова Херсонської РДА повідомив, що на наступний рік на утримання районних рад передбачена субвенція з державного бюджету, і вона є рівномірною. Пораховано, що орієнтовний апарат кожної з районних рад повинен складати не більше ніж вісім осіб, на сьогоднішній день їх значно більше в багатьох районних радах. На перше півріччя в районах планується обговорення змін до Конституції щодо введення переходу до префектурної моделі управління. Обласна державна адміністрація зможе трансформуватися у префектуру. Обласна рада утворить виконавчий орган, який має управляти спільним майном територіальних громади області. Районні ради вже на наступний термін, ймовірно, не будуть обиратися. Замість районних державних адміністрацій будуть створенні районні префектури, які повністю позбудуться виконавчої функції. У префекта виникне інститут уповноважених, яке буде доглядати по напрямкам за дотриманням законів України й регламентів процедур при прийнятті рішень всім радами територіальними громадами.
Під час дискусії активно виступала Директор Херсонського Регіонального відділення Асоціації міст України Лариса Оленковська, вона висловила своє розуміння реалізації нових реформ, поділилась досвідом роботи в цьому напрямку своєї громадської організації. Лариса також запропонувала темою для обговорення наступного круглого столу обрати реорганізацію медичних закладів в сільських районах Херсонської області як надважливий аспект реформи децентралізації для життя всіх мешканців громад.
Круглий стіл був організований Українським кризовим медіа центром за підтримки посольства Норвегії в Україні.
Галина Бахматова